举报控告是宪法赋予公民的基本权利之一，是依法打击贪污腐败的重要线索来源，也是依法维护公民合法权益的有效途径,也是化解社会矛盾的重要渠道。十八大以来，党中央不断加大打击腐败力度，人民群众对检察机关反腐只能给予了更大期望。控申部门作为检察受理举报线索的窗口单位承担着人民群众的寄托和反腐工作的双重压力，因此,控申工作与社会的和谐稳定密切相关。目前,举报中心所受理的案件仍是检察院获取案件线索的重要途径之一，可见,做好举报工作对惩治犯罪、维护群众利益有重大意义。
举报线索管理是检察机关对举报线索统一由举报中心管理,对举报线索严格依照规范程序进行受理、登记、审批、分流、初查、结案、反馈、归档的管理制度,也是检察机关规范、及时、有效地依法查处职务犯罪的一项基础性工作。按照高检院规定，所有举报线索都要经举报中心进行流转。加强举报线索的管理有利于提高办案效率、降低司法成本;有利于举报线索的保密;有利于及时答复举报人,保护人民群众的举报积极性;有利于整合办案资源,使有限举报线索资源发挥最大效应,有利于实现线索增效升值,提高线索成案率。加强举报线索管理是从制度上切实防止有案不查,压案不办、重复初查、互争案源、越权办案等现象发生的重要途径和措施,直接关系到检察机关取信于民和反腐败斗争的深入开展。
一、举报线索管理现状及不足 根据高检院制定的《人民检察院举报工作规定》规定，目前，各级检察院都是按这一流程操作并进行举报线索管理。经过多年的总结，有的地方也结合当地实际，对举报线索的统一管理作出了具体规定，使举报线索管理机制更完善操作性更强，取得了较好的实际效果。但在实际工作中线索管理分类不科学，管理不规范，处理起来没有重点，线索查办成案率低，跟踪不及时，向上反馈结果慢，造成一定程度的线索积压等现象却是普遍存在。
1.举报线索指向不明确，可查性不强
在接受的举报线索中,许多甚至是全篇都在发泄人民群众对被举报人的不满,把违纪和犯罪笼统归为一体,如:有的是犯罪主体不具体,举报材料是对单位领导或整个单位,没有指明谁是犯罪嫌疑人;有的是犯罪内容不具体,只说了举报单位的财务账目混乱,财务不公开,存在这样那样的问题,但是没有一件具体的事;还有的是情节不具体,尤其是侵权渎职举报线索,很多是只举报行为,没有考虑立案标准。这样的线索查办起来难度很大,直接影响着线索的“成案率”。当信访接待人员向举报群众进行解答时，有些群众甚至直接宣城检察机关在包庇罪犯，或者是在推诿扯皮，不作为。从检察机关管理的举报线索来分析, 内容或详细,或模糊,有的甚至只是只言片语,有的可查性强,有的暂时不具备可查性,有的根本就不具备可查性。一般的操作只是按程序,将所有的线索不加区别地一律分流到业务部门,由于警力的原因,业务部门不堪重负,对一些普通线索只能简单回得举报中心,应付了事,难以取得令人满意的效果。
2.举报线索仍然未能实现统一管理。在实践中,除举报中心直接受理的线索外,对于业务部门直接受理的线索,办案中受理的线索以及需二次分流的线索,这三类线索管理,由于没有明确具体的操作规程,一直都是举报线索归口管理中的薄弱环节。实际一半以上的职务犯罪线索都是业务部门直接受理或干警在办案中发现的,但因种种原因,这些线索举报中心多数都未登记。如果不把这三类线索有效地纳入管理范围之内,举报中心对线索的统一归口管理就可能成为空谈。这一步工作如没有作到位,不但会造成案件线索遗失、泄密、成案率低等问题的发生,还会使这一部分线索失去有效监管。
3.对存查线索处理过于简单。存查线索的管理和整合利用是管理中的一个难点,“存而不查”、“存而不用”现象普遍,某条举报线索一旦存查，就基本意味着“再也不查”这在一定程度上浪费了线索资源。对举报中心移送的线索,侦查部门首先是将实名举报且内容较为具体,可查性较强的,及上级机关、党委或人大交办的线索进行初查。由于警力和精力不足等方面的原因,对相当一部份暂时不具备可查性或可查性不大和经初查未立案而归入存查的线索,长时间未整理,到了规定时间只能含糊其词找理由进行回复了事,在一定程度上浪费了线索资源,造成了线索的积压。
4.线索流转环节复杂，容易造成举报事项外泄。一条线索一般至少要经过两个部门（控申部门、自侦部门），而且根据现实的人员设置情况，需要两个部门内勤沟通，并经领导同意后再分配给各个承办人。时间长、环节多、手续繁,使初查效率低,办案成本增加,而且常常贻误战机。举报人最担心的莫过于怕泄密危及到自身安全,线索泄密也会使成案机率大大降低。层层审批和集体讨论的形式必然使过多的人员到接触线索,线索的保密性得不到保证。而且环节多,漏洞必然多,一旦发生泄密既不易分清责任,又难以追究责任。
二、完善举报线索管理的建议
1.实行举报线索统一管理，避免出现多头分管
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的要求,举报线索应当由举报中心统一管理,即使是其他部门或人员接收的,也应当移送举报中心受理审查。在管理线索时,严格实行统一管理,规定未经登记或备案的线索,一律不得进入初查程序,使每一件线索在举报中心都“有据可查”。在实务操作中,实行专人管理,负责登记、移送、催办、答复等各项工作。建立专门的电子台账,逐件登记,并针对举报方式进行归档分类,如分为来信举报、电话举报、网络举报、来访举报等等,利于统计和查找。在此基础上,根据举报线索的特点及轻重缓急分为不同的级别。如将举报线索划分秘密、机密、绝密三个级别,分别确定线索的保密措施。规范查阅、借用审批手续,做到清楚明了,严禁泄露与销毁。引进办公软件,建立举报线索管理信息数据库,使举报线索的分流移送、交办、督办、结果反馈及结果查询等步入信息化管理机制。在该数据库中设置权限,做好保密工作,对线索处理情况进行监督制约,防止举报线索丢失、泄密或压案不办、瞒案不报。建立缓查、备查线索数据库。举报中心对举报线索实行细化管理,对于侦查部门决定缓查的举报线索,需填写《举报线索缓查表》报举报中心备案,侦查部门每月向举报中心通报情况。举报中心将缓查的线索单列出来,建立缓查线索数据库,便于跟踪管理与监督;对于侦查部门认为尚不具备查处价值需存查的举报线索,需报检察长批准退回举报中心留档备查,举报中心建立备查线索数据库,做好登记、监管工作。
2.切实做好举报线索清理工作。举报中心与自侦部门一季度开展一次线索清理工作,尤其对存档备查的举报线索进行二次审查、筛选。对清理出来的线索,逐件审查,认为应当初查的,要及时汇报,移送相应部门办理,跟进后续催办工作,定期通报办理进度。对于缓查超过一年的举报线索,举报中心将报告检察长,建议启动初查程序或由侦查部门负责人向检察长说明继续缓查的原因。对于存查的线索,举报中心在清理时,负责对线索进行资源整合,整合后认为该线索已具有可查性,便及时报告主管检察长,经主管检察长审核后报检察长批准,移送侦查部门。通过线索清理工作,有效地杜绝了部分线索存而不查、存而不用、的现象,提高了侦查部门的工作效率和线索成案率。
3.建立举报线索直达机制,减少分流审批环节。针对举报线索从举报中心分流到承办人手中,要经过多人多次多个环节,容易出现线索丢失、毁损与泄密的问题。建议实行“专职线索管理员提拟办意见、检察长(分管检察长)直接审批、侦查部门负责人指定案件承办人”的三个环节对线索分流机制。即一是专职线索管理员收到举报线索后,必须填好举报线索呈批表,及时将举报线索和呈批表直接呈报检察长(分管检察长)审批;二是专职线索管理员按检察长(分管检察长)的审批意见将举报线索及呈批表送交侦查部门负责人;三是由侦查部门负责人将举报线索交给案件承办人。上述环节的交接,必须在交接表上填写交接时间和地点,签署交接双方负责人姓名。专职线索管理员按照三个等级分流,分别由检察长或主管检察长签批,成案型线索,立即分流到侦查部门,由办案组签收,并开展初查。半成案型线索由承办人员对线索进行进一步核实,扩大信息量,并将搜集的情况一起移送侦查部门。不成案型线索将其归入“举报信息库”存查,以便能与其相印证的新线索进行综合利用。这样有效缩小了线索的分流范围,强化了参与线索分流人员的责任感,最大限度防止泄密事件发生同时提高了工作效率。
4.充分发挥控申部门不立案审查职能。充分发挥举报中心内部监督职能,充分学习和借鉴其他院的优秀做法，成立联合审查工作小组,小组成员由举报中心负责人、自侦部门复审员、不立案线索审查员共同组成,负责对不立案线索进行全面审查,如举报线索在处理时程序是否合法、自侦部门审查认定的事实是否构成犯罪、自侦部门在初查过程中是否有违反法律、法规的情形等,审查后认为需重新初查的线索,报分管检察长审批。举报中心负责对重新初查的线索进行催办。
5.建立风险评估机制，避免设法涉诉信访发生。建立以检察长为负责人的评估制度,制定评估的方法和流程,先由案件承办人或者内勤对举报线索进行初步评估，然后由控告申诉检察科负责人进行审核,再交由分管检察长审阅,最后由检察长做出最终结论。控告申诉检察科在进行评估时要召开评估会议,对零散的案件线索进行分析研究,将模糊的线索清晰化,特别是从只言片语或琐碎的细节中找出突破口,从线索反映的问题的合理性、可能性入手,进行价值判断,从而对查处必要性、查处时机、查处方式等进行初步评估,理性分析后确定线索处置方案。在整个评估过程中,充分发挥集体智慧,运用各种信息,使举报线索的审查更严格,评估更科学。
