内容摘要：案管工作是高检院为适应信息化发展的时代要求，大力实施科技强检战略、提升检察工作现代化水平和执法公信力的重要创新举措。案件质量评查又是案管工作的重要内容之一，对于规范检察干警执法行为、提高办案质量和效率发挥着十分重要的监督职能。本文从案件质量评查的必要性入手，深入剖析案件质量评查中存在的问题,并对如何做好案件质量评查工作提出相关对策。
关键词：案件质量评查 必要性 问题 对策
案件评查是检察机关案管工作的一项重要职能，主要是通过对已办结案件进行评查,查找分析案件质量存在的问题,促进案件质量的提高,确保司法公正。加大案件质量评查力度对于深化检察管理改革、促进检察工作内在水平提高有着十分重要的意义。目前，检察系统推行的案件信息公开制度，对案件质量提出了更高的要求。下面笔者就如何开展好检察机关的案件质量评查工作进行论述，以供交流。
一、 构建案件质量评查制度的必要性。
（一）案件评查制度的法理基础。
当今世界,不论是奉行职权主义的大陆法系国家还是强调当事人主义的英美法系国家,都已经接受了管理型司法的理念并将其作为司法改革的方向。案件质量评查制度正是在确保检察人员办案地位和检察权完整的前提下,对检察人员和检察工作实行监督式的管理,其存在具有深厚的法理学依据和制定法根据。从法理学的角度讲,在进行检察制度设计时,已充分考虑到了检察机关内部、上级院对下级院的领导、管理与监督,但这种监督只是一种常规的管理，在监督的广度及深度上都有很大的局限性，司法公正要求在更大的范围内对检察机关的办案质量进行监督。从现行检察院组织法、刑事诉讼法等相关法律来看，没有设置案件评查内容和机构，但从法律精神上看，案件评查制度具有以下三个方面合法性与合理性：
一是权力本身的特性决定了检察权必然要受到监督和制约。检察机关是法律监督机关，检察权具有法律监督功能，此种功能具有外向性，如何针对检察机关对外法律监督行为进行内部监督呢？案件评查则是一种有效的内部监督形式。
二是现代司法理念批判性的特征决定了司法活动要在批判和反思中发展。现代司法理念的批判特征不仅要求检察官对案件审理的客观事实和法律适用作出独立的判断，而且意味着对司法活动自身也要进行经常性地批判和反思。案件评查正是检察机关自身对检察权行使的自我批判，其目的不是否定，而是通过自我评判和反思使得司法活动维持一种勃勃向上的动力，实现自我超越和不断发展。
三是司法程序化的内在特征决定案件监督管理必须科学化、规范化。司法程序化是司法现代化的本质要求，其核心在于司法权的行使必须依赖严格的程序设置和制度构架，案件评查制度正是以程序化的评查作为监督依据，符合现代司法理念要求。案件评查是一种事后的评价，但这种事后评价对将来的案件办理是一种事前引导，实质上也是一种评价机制，这是建立案件评查制度的基点。案件评查工作是检察机关案件质量监督方式的改革，与传统监督方式相比，这种事后评查回归到对检察权监督的本质具有正当性。案件评查并不是对检察官正在审查案件的干预，而是通过对审结案件的事后监督检查，主动发现先前活动中存在的差错，进而通过监督功能的向前延伸来防止差错案件的出现，引导检察官正确办案。这种引导功能不是干预，评查也是检察官自律的一种机制，这种自律机制恰恰是司法独立的保障而不是干扰［1］。
（二）案件质量评查的性质。
1、案件质量评查是一种事后监督。案件质量评查是对检察环节已办结的职务犯罪侦查、批捕起诉、刑事申诉、刑事赔偿、诉讼监督等案件从立案到结案的各个程序及实体处理等方面所进行的一种事后监督,其作为一种非程序内的监督,并没有介入到案件办理的过程之中。案件质量评查与审查逮捕、审查起诉、刑事申诉等法定程序在制度属性上不同,其主要目的不在于法律监督和权利救济,而在于指导检察官依法正确办案。
2、案件质量评查是一种内部监督。检察机关作为法律监督部门，其监督权不仅表现在强化对外的监督，还应表现在加强自身监督上。案件质量评查则是检察机关内部对所办案件质量的自查自评,是检察机关对自身检察权的一种自我评价,是检察机关进行自我约束和监管的内部监督机制之一。
3、案件质量评查是一种综合监督。案件质量评查工作涉及检察机关各个业务部门,参与人员多,是案件质量控制的一个重要方面。通过案件质量监督评查,从立案到结案,从实体到程序,从事实证据到法律适用,全方位、多角度地对案件办理的各环节进行监督管理,使检察机关执法管理更加规范。通过评查,发现问题,分析原因,提出对策,切实落实整改,研究执法质量的现状及发展态势,使管理目标更明确［2］。
(三)案件质量评查的作用。
案件质量评查在案件管理工作中的作用主要是发现案件质量存在的具体问题,提高执法管理工作的内在水平。
1、规范办案作用。规范作用是案件质量评查最主要的功能。通过对案件的卷宗进行评查,查找案件存在的瑕疵,形成案件通报制度,对同类型的错误予以纠正,以此来发挥案件质量评查的规范作用,促使办案人员在以后的办案中认真办案,严格规范。
2、质量监督作用。案件质量监督机制以加强案件管理为目标,把案件质量管理纳入科学的轨道,能减少和杜绝检察活动中的各种违规现象,保障办案质量、效率和效果,建立检察机关内部的监督机制。
3、考核评价作用。通过案件质量评查,将检查结果作为考察检察业务部门和检察官评优评先的重要依据,与检察官晋升、奖惩及年终考评挂钩,促使检察官增强责任心,不断提高案件质量。
4、模范导向作用。通过对办结案件的评查,培养检察官统一的司法理念,统一执法尺度,引导检察官正确办案。发现优秀案件和法律文书,倡导好的执法方式、方法,总结疑难复杂案件的办理经验,促进执法质量的提高,全面提升检察官素质。
（四）案件质量评查的意义。
1、开展案件评查工作是检察机关维护公平正义的有力保障。案件质量评查正是检察机关案件质量的重要保障，站在内部“管理、监督”和“最后防线”角度，采取一切有效措施，管理、监督好案件质量，使之真正起到案件质量的“过滤器”“安全阀”作用。切实做到严格规范、公正文明执法，推进权利运行的公开化、规范化，实现阳光检务。让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
2、开展案件质量评查工作是检察机关预防司法腐败的有效途径。以权谋私、徇私枉法、办人情案、关系案、金钱案等司法腐败现象在一定程度上还存在,严重影响检察机关执法公信力和司法权威。通过案件质量监督评查,对案件进行事后监督,能有效地防止腐败现象的发生,给腐败行为有力的打击［3］。
二、案件质量评查的现状和存在的问题。
（一）案件质量评查的现状。
最高人民检察院的《案件管理规定》及新修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，对案件管理工作的机构设置和职能范围进行了明确规定，即案件管理中心的主要任务是对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警，规范执法行为，提高办案质量和效率，由此，案件质量评查的工作由案管部门承担。
（二）案件质量评查现存的问题。
1、对案件质量评查工作的认识不够。首先,对评查必要性认识不一。很多检察官对于在法律规定的监督程序之外,有没有必要再设立这种大规模的监督机制的认识不一,使得评查工作在检察机关中不能得到普遍认同,故案件质量评查工作被有些检察官看作是走形式,在工作开展中遇到了很多障碍。其次,很多检察机关面临案多人少的现状,检察官整日忙于办理案件,部分案件中不可避免地出现一些程序或者实体性的问题。由于案件质量评查针对的是所有已进入工作程序的案件,因此在评查案件时不可避免地要发现检察官办案过程中的问题,对此部分检察官在思想上对案件质量评查是有所抵触的。
2、案件评查机构的设置及人员配置不到位。目前实践当中，基层检察院案件质量评查工作模式基本分为两种，第一种是所有案件均由案管部门评查；另一种是案管办牵头成立案件评查委员会，所有案件全部由案件评查委员会评查，案管部门负责日常事务性工作。两种评查模式各有利弊，但是，无论运行哪种模式，都受人员不足的限制。
第一种模式下案件均由案管部门负责评查，基层院一直以来面临着案多人少的矛盾，案件管理部门一般配备工作人员二至四名，由于案件管理工作涉及收送案件、案件流程监控、案卡统计分析、法律文书管理、电子卷宗制作、律师接待、案件质量监督管理及日常事务性工作等方方面面，工作内容繁多、流程琐碎，虽每人分工不同，但指定仅负责案件质量评查工作专职人员恐难以做到。而且案管部门的工作人员并不一定是精通业务的资深检察官，有些甚至未曾在业务一线工作，这就可能出现案件评查人员不熟悉检察各项业务，导致评查工作不到位、不深入、流于形式的现象。对于第二种模式，全部案件由评查委员会评查，有助于提高评查结果的权威性，但是被抽调的案件评查人员均有各自的日常业务工作，案件评查工作变相挤占了其他科室的工作人员和时间，所以不可能在案件质量评查上投入过多的精力，不利于提高评查工作的效率。这就使得案件质量评查缺乏专门的机构和专门的人员,案件质量评查不能常态化和专业化。案件评查的水平也就很难有大幅度的提升。
3、案件质量评查标准不统一、方法不科学。一是突击评查的现象较为普遍。这种评查或由上级院组织，或由政法委、人大组织，往往针对某几类案件进行集中式、临时性的评查。因其针对案件范围较为狭窄，又临时组织抽调各部门干警参与，因而评查结果多带有片面性，无法全面反映检察机关整体的办案质量和办案水平。二是评查标准不够具体，操作具有局限性。检察业务的种类各异，适用法律也不尽相同，因此如何针对不同的检察业务将评查工作具体量化、细化、规范化是一个难题。故制定的评查标准既不宜太细化，否则会影响检察人员依法行使检察权；又不能太宏观，否则起不到监督的作用，可能带来工作的随意性。因此，要想使评查工作真正发挥作用，必须要制定操作性强、标准明确全面、粗细恰当的标准，得到办案人员的认可，才能使评查工作真正发挥实效。三是存在“重程序、轻实体”的现象。因法律文书和卷面瑕疵等程序性问题较容易发现，评查人员往往侧重于审查程序性问题。而对于案件实体性问题，一方面由于评查人员大多数不在办案一线，不熟悉检察业务，无法发现较深层次的问题；另一方面由于评查案件数量多、时间紧，评查人员没有足够时间深入研究每一个案件，故而实体性问题经常被忽视或一带而过［4］。
4、案件评查的转化效果不佳。通过对近几年的案件质量评查结果来看，评查结果转化运用不到位，评查效果不明显，使得评查工作流于形式。案件评查结束后，案管部门都会将案件质量评查情况进行通报，并且要求各业务科室将评查出来的问题进行整改，虽然某些错误会得到改善，但整改后的效果不太明显，涉及案件瑕疵的问题屡次出现，屡次整改，但是到下次评查中还是会重新出现。究其原因，是没有建立相应的制裁措施，对于出现的不同情形的责任追究制度不明确未细化，可操作性不强，内部执法办案监督流于形式。
5、案件质量评查没有形成有效机制。从实践操作来看，基层检察院评查案件工作没有形成常态化机制，表现出三大特点：第一，案件评查活动大多是在接到上级机关或者是政法委的通知后才被动展开，自身很少主动启动这项工作；第二，每次所评查的案件基本上是自侦、不捕、不诉等影响巨大和社会关注度高的非常规案件，普通案件基本上不进行评查。
三、建立科学有效的案件质量评查机制的对策。
（一）树立案件质量第一意识。应当引导干警充分认识到案件质量评查工作的目的在于提高检察官自身素质、增强执法办案能力，是强化检察机关内部监督制约机制的需要。
（二）设置专门的案件质量评查机构。
根据最高人民检察院《关于成立最高人民检察院案件管理办公室的通知》及新修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》规定要求,对案件管理工作(包括案件质量评查)的机构设置和职能范围进行了明确规定。人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等,对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。应当在案管中心成立专门的案件质量评查小组负责案件评查,直接对检察长负责。
（三）配足配强案件质量评查队伍。
由于评查涉及的面很广，评查的范围包括侦查、立案、批捕、公诉等几个环节的评查，评查的内容包括实体、程序的评查，及文书制作、案件装订等方面，评查工作要求专业性较强，因此，评查案件的人员应由业务精通、办案经验丰富的同志担任，应当给案管部门分配足够的人员，保障案件质量评查工作有专人负责。同时,要定期举行培训班、研讨会等,为评查人员提供培训和学习的机会,确保他们掌握最新的法律法规及法学前沿动态,提高其专业素养。对本院所办理的案件进行常态化、专业性的评查。
（四）设置合理的案件质量评查标准和方法。
一是突出质量评查的灵活性。案管部门对案件质量负有监督职责，但不宜过度介入办案过程，干扰办案人独立行使检察权，因此一般是对已审结的案件进行检查和评议，是一种事后监督。为便于监督管理，突出质量评查的灵活性，除固定的大规模全案评查外，可以灵活、随时抽查社会影响较为重大的已审结案件，也可以只针对单一诉讼环节已审结的案件开展质量评查，例如已审结的审查逮捕案件，而非得等法院判决之后再进行。
二是细化评查细则和标准。制定的案件评查标准不但要具有针对性，同时还应全面周密、包括检察执法的全过程；既要符合法律规定，又要有可操作性；既包含实体，又要兼顾程序。只有细化各项评查内容和项目，才能使评查结果更为客观、真实、全面。应将评查分为程序操作、实体处理、文书卷宗三个部分，每部分下分为若干项，并逐项评分：程序操作可从采取强制措施是否恰当、手续是否齐全，是否依法为盲、聋、哑或者未成年犯罪嫌疑人申请法律援助，是否依法讯问犯罪嫌疑人等方面评判；实体处理可以从案件定性是否正确，认定事实是否正确，适用法律条款是否准确，数额认定是否准确，有无自首、立功情节等方面评判；文书卷宗可以从法律文书事实认定表述是否清楚、格式是否规范、是否有文字错漏，卷宗装订顺序是否正确、主要证据材料是否入卷、有无目录及页码等方面评判。
三是构建“事前审查、事中监督、事后评查”为一体的质量评查机制。即受理案件时对移送法律文书、卷宗严格审查，案件办理过程中对办案期限、羁押期限等程序性问题进行监督，案件办结后对全案进行质量评查。将案件办理的整个流程均纳入监督范围，规范执法办案程序，全方位、立体式对案件质量进行监督管理，提高案件办理质量，促进检察工作持续、稳定发展［5］。
（五）建立科学的案件质量评查考核和结果应用机制。
一是建立检查考核机制,解决确保评查不走过场的问题。我们建立考核制度,将整个案件质量评查工作纳入部门和个人年终绩效考核。二是正确处理好纠错、防错和创优三者之间的关系。要在注重纠错、防错的基础上,更注重创优。每年组织案件质量评优活动,评出本院的精品案件、优秀法律文书,以及办案能手、办案快手等,树立模范典型,发挥案件评查的导向作用,激发办案人员的工作热情。三是建立案件质量评查结果应用机制,发挥案件评查的评价作用。案件质量评查既是对办案工作的评查,也是对办案人员的业务能力和执法水平的评查。将评查形成的考评等次及公正廉洁执法情况一律记入执法档案,作为干警评先表模、晋职晋级和绩效考核的重要依据,有利于检察机关加强干部队伍建设,促进检察人员进一步规范司法行为,提高执法司法能力和水平［6］。
结语
案件质量评查是我国司法现代化进程中的一种新现象，良好的制度设计与良性的制度运行，必然会给我国司法现代化进程增加驱动力。随着案件质量评查制度的逐步完善，案件质量评查的效能会逐步提高，案件质量评查制度也会在我国司法现代化的进程中发挥更大的作用。
注释：
［1］参见孙琳：《检察机关案件评查制度的法理依据和现实依据》，北大法律信息网，访问日期2016年7月10日。
［2］参见黄冬梅、杜正均：《如何构建和完善检察机关案件质量评查制度体系》，正义网，访问日期2016年6月17日。
［3］参见曹玉来、段琳茜：《检察机关案件质量评查分析》，载《检察建设》2014年第12期。
［4］参见李治国、刘蔚琳、章艳虎：《案件质量评查的现状及完善》，载《学理论中》2015年第1期。
［5］参见孙冬华：《检察机关如何开展号案件评查工作》，维普网，访问日期2016年3月12日。
［6］参见赵军红、赵玉玉：《浅谈基层检察院案件质量评查工作中存在的问题及完善对策》，陕西法制网，访问日期2016年5月20日。
